杭州近日，国务院出台《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(以下简称“意见”)，提出对新建铁路分类投资建设，鼓励社会资本投资建设或通过铁路发展基金参与铁路投融资，从而实现多方式多渠道筹集建设资金。
记者在上海、浙江、安徽等地采访中了解到，因担心跨界太大，回报不高等因素，目前民营资本进入铁路投融资领域意愿缺乏。专家建议，通过进一步深化、细化“意见”，完善投融资制度，加快建立铁路产业基金，保障民营资本收益等措施，消除民营资本进入铁路投融资领域的多重障碍。
—投资意愿缺乏 观望情绪较重
安徽省工商联于今年年中对部分民营企业进行的问卷调查显示，被调查民营企业新的投资方向依次为:资源、能源等基础产业占36.2%；现代商业和物流占36.2%；政策性住房建设占20.8%；城乡统筹和新农村建设占20%；金融服务占19.6%；包括铁路在内的交通运输、水利工程、电信等各种基础设施仅占15.8%。
“总体来看，民营企业投资基本集中在采矿、房地产开发、市政建设、商业等传统劳动密集型领域，社会公共事业和社会福利事业发展较慢，铁路建设更是鲜有进入。”安徽省工商联政研室副主任李增流表示。
记者采访上海、浙江、安徽等地的多家民营企业了解到，当前，民营经济对于进入铁路投融资领域还存在一些顾虑，集中在影响自身发展、投资回报不高两方面。
首先，担心“跨界”太大。实体领域内的民营企业大多更倾向于集中发展主业，对进入铁路建设领域并未给予更多关注。安徽一家从事机械装备高端零部件制造的知名民营企业负责人告诉记者，尽管“意见”一出台公司就已经注意到了，但和绝大多数实体领域内的民营企业一样，铁路建设与自身主业相比“跨界”太大，“目前主要还是考虑在主营业务上投入资金”。
其次，担心回报不高。铁路投资周期长、对资金需求巨大，是否能够保障收益成为民营企业顾虑的另一主要因素。浙江一位不愿意透露姓名的知情人士表示，铁路仍然是一个高度垄断的行业，除了投资之外，线路管理、线路资源分配、利益分配和结算等，都还掌握在国有铁路运输公司和主管部门手中，民营资本无法保障合理收益。北京交通大学产业经济学博士、北京和聚投资管理有限公司执行合伙人于军表示，能不能得到“稳定的更高的回报”是民营资本是否“出手”的关键。
但是，仍有部分民营企业愿意投石问路。一位正在长沙创业的温州籍商人告诉记者，目前正和几个企业家一起，打算和中铁20局下属公司就合作建设城市铁路进行洽谈，但是怎样的合作方式，出资形式都还没有确定。“还是要看细则和地方政府的态度，对于民营企业来说关键还是能否盈利。”
—“意见”条款有所进步 三大障碍仍待破除
北京交通大学运输经济理论与政策研究所副所长李红昌、安徽大学经济学系副主任华德亚、温州铁路投资公司总经理丁建宇等人认为，“意见”和前几年出台的关于铁路融资的方案相比有所进步，主要体现在政策更加具体，方向更加明晰，规定了具体的开发铁路类型，也制定了明确的基金运作模式，有助于解决迫切的融资需求和困扰。但真正吸引民营资本投入“真金白银”，还存在“话语权”、可行性、投资体量等障碍。
一是“话语权”障碍。专家认为，“意见”中只规定对外开放部分的线路，干线还是由铁路总公司所掌控，根据规定，支线服从于干线，民营企业还是处于被动状态。再者，铁路线路有很多，究竟先开放哪个?每条不同的线路有着不同的用途，如果民营企业进入之后，线路的各种权利仍完全由铁路总公司所掌控，那么民营资本就没有平等话语权可言。
以国内首条民资参股的衢常铁路为例，2005年该项目启动之初，民资光宇集团持股32.5%；经不甘丧失话语权而力争后，股权升至34%，赢得宝贵的“一票否决权”；但2006年8月，在出资5000多万元后，光宇集团决定不再追加投资，其所持股份降至18.88%，失去话语权。2008年，随着该公司旗下浙江水泥资产被国资背景的中国建材收购，光宇在衢常铁路的股份也随之转给后者，民资全面退出。
其次，可行性障碍。专家认为，现有政策原则性过强，在关键问题上没有出台具体措施。“意见”中所提到的铁路发展基金要确保稳定合理的回报也同样“过于笼统”，缺乏说服力。铁路融资本身就是市场化的改革，价格是由市场所规定，亏损不是由政府控制，因而，“稳定合理回报是无法进行保证的”。同时，我国铁路主要分为客运和货运两大方面，客运基本不挣钱，货运是挣钱的，货运补贴客运，再加上中西部的铁路基本不挣钱，所以所谓的基金稳定回报，仅凭现有的“意见”所述根本无法确保。
一些民营企业更是指出，目前鼓励和支持民营资本进入铁路建设的政策“看似全面，实际很难落实”。如民营资本进入铁路建设领域需要具备哪些条件或资质，民营资本建设和经营的铁路，在运营中如何定价、能否独立核算等具体问题都没有作出明确规定。
第三，投资体量障碍。安徽联华实业集团董事局主席汪明来认为，铁路项目具有投资周期长、投资额度大、回报率低等特点，动辄数十亿元甚至数百亿元的投资，一般企业往往难以承担。“这类投资对民间资本的实力是一场很大的挑战，这是不可回避的客观现实。”
—完善制度、保障收益 改革仍需“深化”、“细化”
北京交通大学运输经济理论与政策研究所副所长李红昌、浙江大学经济学院院长史晋川、温州中小企业促进会会长周德文等专家认为，2003年以来，我国的铁路投融资模式经历了以建设基金为主加少量贷款，到以少量部省投资撬动大量债务，再到近两年的国家财政被迫大规模救助并直接投资，亟须转变到更稳妥、可持续的模式。宜对“意见”进一步深化、细化，完善投融资制度，加快建立铁路产业基金，保障民营资本收益。
首先，建立和完善投资人收益的保障机制，使收益成为吸引民间资本参与的“钥匙”。一是出台相应的配套措施，比如铁路建设审批权限的下放，能否由国务院部分放权到省一级政府，能否将沿线开发权力也一并放开等，二是拓展收益渠道。通过铁路和沿线土地同步开发，实现土地资源的充分利用，将土地捆绑在站点上，进行商业开发。
其次，深化铁路投融资改革，建立产权清晰、权责分明的投融资制度。专家认为，“意见”的方向是对的，从之前的政企分开到如今的市场化改革是必经之路。但要真正吸引小微企业和有实力的民营企业“出手”，还必须制定明晰的产权界定制度，并给予具体的保护措施，让社会资本看到可靠的预期，并能够参与到整个资本运营之中。
一些企业家还建议，国家可考虑将某些经规划获准后的特定铁路路段让民间资本单独建设，或民间资本通过股权转让程序取得特定铁路路段的全部或控股权后，转包给国有企业实施承包经营。
第三，加快设立和规范铁路发展基金。专家认为，相比直接建设和持股，基金具有方便赎回和退出、流动性更强等特点，更适合在当前形势下吸引更多社会资本。国家应加快设立铁路产业投资基金，或允许将具有盈利能力保障的特定铁路资产作为融资产品，以利于吸引民间资本，民间资本可根据自身能力参与投资。如缺乏经验或资金实力尚不强时，可先投入少量资金参与建设，积少成多、逐步发展。
第四，处理好民营资本与国有资本、民营经济实体与铁路总公司之间的关系。安徽省政府参事程必定认为，民营资本进入铁路建设领域后，可与国有资本、铁路总公司采取股份制方式来合作、融合。“现在铁道部也已经企业化，民营经济与铁路总公司共同投资铁路建设，意味着投资主体的多元化，投资对象的单一化，应当给民营经济实体同样的监督权力、分享利润的权利，并加强国有资本的核算，防止浪费。”
安徽师范大学经济管理学院副院长周端明还提出，民营资本进入铁路行业固然有利，但同时也要注意可能发生的国有资产流失以及过度市场化可能会损害公众利益等问题。
